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El funcionamiento de la Administración a través de órganos colegiados: ¿garantía o ineficacia?

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Una reflexión a partir del seminario en materia de órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, dirigido a opositores A1 y A2 que preparan en modalidad presencial y telepresencial en SKR.

JOSÉ JOAQUÍN JIMÉNEZ VACAS

«Para deliberar, como para juzgar, son buenos los muchos. Pero para ejecutar, uno sólo.» (Tocqueville, durante la administración napoleónica)

La figura jurídico-administrativa del órgano colegiado en la vigente Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), cobra una enorme importancia en los programas de oposiciones de la Administración General. Es por ello que, dentro del calendario de actividades académicas de SKR Preparadores, merece un estudio completo para el conocimiento de su naturaleza, su funcionamiento y de su realidad práctica. El seminario dirigido a opositores de A1 y A2 que preparan en modalidad presencial y telepresencial y celebrado a finales de octubre abarcaba los siguientes contenidos:

  • El órgano administrativo y su tipología estructural
  • Los órganos colegiados en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público
  • Regulación básica: régimen jurídico, secretario, convocatorias y sesiones, orden del día, acuerdos, actas
  • Regulación no básica y régimen aplicable a los órganos colegiados de la Administración General del Estado. Constitución, presidente, miembros
  • Abstención y recusación (ética pública)        

Así, conforme nos recuerda la teoría del órgano acuñada por Gierke (1880), la organización administrativa se resuelve en órganos y cada Administración, a partir de su personalidad jurídica, actúa y exterioriza su voluntad, de acuerdo con el principio de competencia, a través de los órganos que decide crear con base en su potestad de autoorganización.

La vigente LRJSP acoge una concepción clásica de órgano administrativo, ya que solo reconoce dicha condición (artículo 5.1) a las unidades administrativas a las que se atribuyen funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo.

Desde el punto de vista estructural, los órganos administrativos pueden clasificarse en unipersonales y colegiados. Son unipersonales, aquellos en que su titular es una persona física. Por el contrario, resultan colegiados aquellos en que la titularidad queda confiada a un conjunto de personas físicas que concurren a la formación de la voluntad del órgano. Así, el modelo colegial (collegium) quiere responder a una formación horizontal de los actos y a la concurrencia de voluntades, buscando ponderación de puntos de vista entre los miembros del órgano; extremo del que deriva un peculiar régimen jurídico, pues si en los unipersonales la voluntad es la manifestada por su único titular, en los colegiados debe seguirse un procedimiento con término en alcanzar constancia de la voluntad administrativa colegiada.

También resulta cierto que, con alguna frecuencia, como (incisivamente) señala A. Nieto García (1996), la proliferación de órganos colegiados puede provocar la ineficacia de la Administración y que se diluya la responsabilidad de sus órganos unipersonales: “La realidad es que cuando un Director no quiere o no sabe tomar una decisión, remite el tema a una Comisión a conciencia de que, en ella, el asunto va a dormitar durante años y de que al cabo de innumerables aunque espaciadas deliberaciones, el resultado será un documento evanescente y retórico, repleto de distingos y matices, en el que cada miembro salvará su responsabilidad en una síntesis de compromiso absolutamente inoperante”.

“Actualmente [continúa Nieto García] no hay ministro o director general que no forme parte, como mínimo, de treinta o cuarenta comisiones, sean formales o informales. Lo que significa que ya tiene ochenta sesiones anuales (aparte, naturalmente, de las no periódicas y específicas) a las que ha de asistir, de ordinario, sin el menor conocimiento de causa, puesto que no hay cerebro humano capaz de dominar tan variadas materias”.

En cualquier caso y sin perjuicio de que, efectivamente, la proliferación de órganos colegiados pueda, no siempre, quedar oportunamente justificada, la creación de órganos colegiados poco numerosos y con una composición idónea, de acuerdo con sus funciones, no necesariamente dificulta el funcionamiento de la Administración ni determina su ineficacia. Antes bien, como acertadamente ha señalado E. Carbonell Porras (1999), muchas veces la atribución de una decisión a un órgano colegiado se muestra como una técnica organizativa válida para sustituir determinados trámites (consultivos) que, por el contrario, deberían realizarse en el curso del procedimiento administrativo: una de las principales dificultades a las que debe hacer frente, en efecto, cualquier Estado de corte social, viene constituida por la enorme complejidad de los sectores tan heterogéneos en los que tiene que intervenir, hasta tal punto de que, como ha destacado lúcidamente E. Forsthoff, “en una sociedad tan complicada como la moderna sociedad industrial, todos los problemas políticos se convierten en problemas técnicos”.

Desde esta perspectiva, cuando la Administración ejerce sus potestades discrecionales, o valora intereses públicos diversos y/o, incluso, en no pocas ocasiones, enfrentados, aprecia conceptos jurídicos indeterminados, o ciencias y saberes técnicos, expertos y/o científicos, busca la objetividad e imparcialidad, y puede señalarse un principio tendencial hacia la colegialidad.

Al respecto, afirma J. L. Villar Palasí (1974) que “cuanto más discrecionales y más amplias sean las facultades de la Administración, más oportuna y necesaria surge la constitución de cuerpos colectivos. Es, justamente, esta correlación entre potestad discrecional y organización, sistema o forma de organización, lo que predomina sobre la elección entre el órgano individual y el órgano plural”.

Naturalmente, se trata de un criterio tendencial o de oportunidad pues, como en toda potestad de autoorganización, no pueden establecerse máximas absolutas que vinculen el ejercicio de concretas funciones estancas a órganos colegiados o unipersonales.

Pero si el órgano colegiado se caracteriza porque resultan varias las personas físicas que participan en la formación de su voluntad administrativa, es cierto que aquél valorará, más detenidamente y mediante los diversos intereses en presencia. Extremo que no dejará de comportar, al fin y al cabo, importantes ventajas de cara al servicio con objetividad al interés general que, conocemos, deduce, a las Administraciones, la Constitución.

De la diferente tipología de órganos colegiados, pueden señalarse dos, a modo de mejor ejemplo, por su existencia en el común de Administraciones, con independencia de su ámbito territorial: a saber, las mesas de contratación pública y los órganos de selección de personal (por ejemplo, los conocidos –por temidos- tribunales de oposiciones). Por su parte cabe citar, los órganos consultivos virtud a lo previsto por el artículo 7 de la LRJSP, actuarán para cumplir con las garantías de su actividad no sometida a dependencia jerárquica (ni orgánica, ni funcional, no pudiendo recibir instrucciones ni directrices o cualquier clase de indicación), de forma colegiada.

El acto de certificación

Para ampliar conocimiento en esta materia, recomendamos consultar la monografía El acto de certificación. Análisis de la función certificante del secretario de los órganos colegiados de las Administraciones públicas, 1ª Edición, Colex 2022. La obra trata del certificado en Derecho Administrativo como el documento público en el que, bajo fe y palabra de la persona que lo confecciona y firma, se hace constar un hecho, acto o estado de las cosas, sin incorporar ningún tipo de declaración de opinión.

Las certificaciones, como resultado de la función certificante del secretario del órgano colegiado, son declaraciones de conocimiento, no de voluntad ni de juicio, del acto colegiado, expedidas, con el visto bueno del presidente, en los términos y con el contenido en que se adoptaron por el órgano. La protección por el ordenamiento jurídico de las certificaciones resulta decisiva, ya que la veracidad del certificado expedido por secretario se presume con efecto propio y absoluto por su eficacia sustantiva, pues queda cubierta por la fe pública y por su eficacia probatoria iuris tantum. La protege el propio concepto jurídico de la fides pública: su validez y legitimación se presumen mientras no se demuestre lo
contrario con otras pruebas.

La obra bucea en los aspectos jurídicos de dicha función certificante y su resultado en el acto de certificación, habiendo concluido definida la naturaleza jurídica de la función de fe pública de las actuaciones de los órganos colegiados, como exclusiva de su secretario, su misión, visión y valor público, así como la pertinencia, a la luz de la vigente normativa, de que el secretario reúna la condición de funcionario, preferentemente titulado en Derecho, dada la función certificante, o de fe pública, que
se le encomienda.

José Joaquín Jiménez Vacas es Doctor en Derecho y Técnico Superior de Administración General de la Comunidad de Madrid. Preparador del mismo cuerpo en SKR. Autor de la monografía “El acto de certificación. Análisis de la función certificante del secretario de los órganos colegiados de las Administraciones Públicas”.

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