El modelo español de empleo público es un sistema caracterizado por la preferencia constitucional del modelo funcionarial como indica el artículo 103 de nuestra Carta Magna lo que no impide la existencia de personal laboral en los casos y para los supuestos que expresamente prevea la Ley.
Esta reserva de Ley para determinar qué puestos pueden ser ocupados por personal laboral, garantía de profesionalización de las Administraciones Públicas y notable indicador de la salud de la democracia en nuestro país, pretende no obstante y a su vez, suponer la nota de flexibilidad del sistema de empleo público en España. Cosa distinta es si lo consigue o no.
«El ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos»
Retomando la composición del empleo público en España, como es lógico, este está sometido en sus relaciones de empleo a dos regímenes jurídicos diferentes, el personal funcionario se somete al derecho administrativo mientras que el personal laboral se somete al derecho laboral.
Pese a que su vinculación jurídica con la Administración difiere notablemente, ambos colectivos son seleccionados de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad. Sin embargo, con carácter general, el acceso a la condición de funcionario de carrera se instrumenta a través de cuerpos y escalas, mientras que el personal laboral es seleccionado para puestos de trabajo.
Conviene resaltar que la inamovilidad en la condición sólo aplica a los funcionarios de carrera, lo que supuso el fin del sistema de cesantías. No obstante, ambos colectivos representan la neutralidad frente a los cambios políticos y se someten a unos mismos valores. Recordemos que los funcionarios públicos y el personal laboral están sujetos al régimen disciplinario establecido en los arts. 93 y siguientes del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, en adelante TRLEBEP, y en las normas que las Leyes de Función Pública dicten en desarrollo del mismo.
Como primera gran diferencia ya mencionada al principio de este artículo, destaca una reserva hecha por la Ley con respecto a la existencia de puestos ocupados por personal laboral: el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos.
En cuanto a los requisitos de acceso al empleo público es en el de la nacionalidad española donde se dan diferencias importantes con respecto al acceso como funcionarios de carrera o laborales.
Los extranjeros comunitarios y sus cónyuges no separados de derecho pueden acceder como funcionarios de carrera, pero no podrán acceder a aquellos Cuerpos o Escalas que directa o indirectamente impliquen una participación en el ejercicio del poder público o en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses del Estado o de las Administraciones Públicas.
Sin embargo, el resto de extranjeros con residencia legal en España, sólo podrán acceder a las Administraciones Públicas, como personal laboral, en igualdad de condiciones que los españoles
Además, en el caso del personal laboral, es preciso destacar que este queda sometido a la superación de un periodo de prueba, acceda como nacional o como extranjero. Transcurrido este quedará automáticamente formalizada la admisión, siendo computado al trabajador o trabajadora este período a todos los efectos.
Como gestores de recursos humanos, dominar esta distinción será fundamental a la hora de realizar nuestro trabajo.
Llegados a este punto y sin ánimo de ser exhaustiva, me detendré seguidamente en los aspectos que considero más diferentes en la vida administrativa de unos y otros.
Los procedimientos de movilidad del personal laboral de la Administración General del Estado acogido al IV Convenio Único difieren de aquellos a los que se sujeta el personal funcionario de carrera, aunque las distintas posibilidades existentes buscan un paralelismo. El concurso abierto y permanente pretende ser reflejo del concurso de méritos, aunque su funcionamiento es distinto. La permuta y la movilidad por ser víctima de violencia de género buscan alcanzar el mismo fin, además, la movilidad por el motivo de ser víctima de violencia terrorista también se ha previsto en el TRLEBEP- artículo 82- en el ámbito de los funcionarios de carrera.
Del resto de posibilidades, como la movilidad por maternidad y que tiene en cuenta la protección de la salud, en el régimen de funcionarios encontramos los permisos oportunos e incluso el traslado por motivos de salud.
No encuentran paralelismo en el régimen de funcionarios ni la movilidad por razones de conciliación (notable diferencia) ni tampoco la posibilidad de realizar funciones de distinta categoría profesional (diferencia que reside en la esencia misma de cada colectivo, uno categorizado en Cuerpos y Escalas y otro seleccionado en función de un puesto de trabajo).
Aunque la movilidad interadministrativa presenta notables diferencias como he descrito, ambos colectivos pueden ser objeto de Convenios de Conferencia Sectorial u otros instrumentos de colaboración entre Administraciones. Quizá esa vocación de flexibilidad que comentaba al principio de este artículo pueda encauzarse a través de estos sistemas. El tiempo lo dirá.
Recordemos que la movilidad entre Administraciones Públicas para funcionarios, superados los procesos de transferencias, sigue las reglas del concurso de méritos, la libre designación y la posibilidad de participar en procesos selectivos por promoción interna si se permite su participación como funcionarios de otras Administraciones Públicas.
En cuanto al régimen de vacaciones, permisos y licencias me detendré en las principales diferencias:
En cuanto al sistema de jubilaciones habrá que estar al régimen de Seguridad Social aplicable. El personal laboral, en todo caso cotizará al Régimen general, pero sólo el personal laboral de la Administración General del Estado sujeto al IV Convenio podrá acogerse a la jubilación parcial en los términos previstos en la ley, a partir del 1 de enero de 2021.
Muchas otras diferencias se dan entre estos colectivos: su capacidad negociadora sobre su relación de servicio (muy superior la del personal laboral a la del personal funcionario), su capacidad para judicializar los conflictos (y la diferente jurisdicción que conocerá de los mismos), entre otras.
Diferencias aparte, me gustaría concluir enunciando la mayor problemática aún por resolver por nuestro legislador: la concreta distribución de qué funciones deben ser desempeñadas por funcionarios públicos investidos de todas sus prerrogativas y cuáles pueden serlo por personal contratado en régimen laboral al servicio de la Administración Pública. Distinción que alcanza a la concreción de mandatos constitucionales tales como la garantía de imparcialidad y objetividad al servicio de los intereses generales. ¿Tarea jurisprudencial que se tornará más decisiva si cabe cuando cada Administración Pública desarrolle sus propias Leyes de Función Pública?
Como apunta Castillo Blanco, «quizás el problema, de fondo, es que la flexibilización del empleo público debió de haberse abordado precisamente mediante este recurso, es decir, disponer de un estatuto funcionarial más acorde con los tiempos, y no introduciendo con carácter generalizado nuevas figuras de personal que, a fin y a la postre, no parecen haber sido un recurso tan efectivo como se pensaba. Ciertamente, no está de más subrayarlo, sus singularidades han terminado por complicar las ya de por sí complejas relaciones laborales en el sector público».
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