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“Cuando haces zoom sobre las competencias del Estado es cuando te das cuenta de que nada es lo que parece”

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C.C.M.

Kike Cortés, director de la Escuela de Gobierno y Transformación Pública SKR/UAX abordó en la sesión El modelo constitucional de distribución de competencias, la complejidad, “no tan compleja”, del reparto y la distribución de competencias en nuestro Estado de las Autonomías.

Para Cortés, Administrador Civil del Estado con suficientes años a sus espaldas como para haber lidiado con esto en numerosas ocasiones, “una vez que alguien entiende el sistema básico de funcionamiento de la distribución de competencias, entiende todo el modelo de competencias del Estado de las Autonomías en su complejidad”.

Porque para el director de la Escuela de Gobierno y Transformación Pública SKR, “el nivel de concreción en la delimitación de las competencias es en ocasiones tal, que las fricciones surgen, en realidad, en los detalles”. Y ahí es donde el ciudadano, el común de los mortales, pierde lo que en inglés se denomina el big picture. Por eso, antes de entenderlo en el detalle, hay que llevarlo hasta su generalidad, porque “cuando haces zoom sobre las competencias, es cuando te das cuenta de que nada es lo que parece” advertía Kike Cortés.

Así, en su sesión, Cortés abordaba unos conceptos preliminares, que conviene tener claros antes de adentrarse en la propia distribución de competencias y que pueden resumirse en estos puntos:

Lo primero es comprender la dimensión del paso que se dio a un sistema de descentralización tan valiente. España pasó en poco tiempo de un sistema centralista autoritario a un sistema democrático y totalmente descentralizado. Algo que para Cortés fue “una operación política y jurídica enorme y sin precedentes, algo que no muchos estados europeos hubieran podido realizar”.

Este proceso de descentralización que pasó por distintos techos competenciales, la asimetría de competencias, el equipamiento artificial a dos comunidades autónomas no históricas por leyes como la LOTRAVA y la LOTRACA, duró hasta 2001. Es entonces cuando se entiende que se cierra ( o eso se pensó) el mapa competencial, adquiriendo las Comunidades Autónomas un sistema competencial muy claro y bastante homogéneo. El “café para todos”, que se llamó.

A partir del 2006 se comienza a elaborar los Estatutos de Autonomía de segunda generación. Y es en este punto donde para Kike Cortés “empieza la ingeniería legal, las competencias hiper detalladas y los grandes conflictos, como por ejemplo, con Cataluña”.

El concepto de competencia

Algo que cuando nos perdemos en el detalle y hacemos zoom, a muchos se les olvida. Según el Tribunal Constitucional una competencia es “la titularidad de una facultad o potestad sobre una materia determinada”, o más detalladamente, “el conjunto de atribuciones, potestades y facultades de actuación por la que un ente determinado se halla habilitado para actuar y regular un determinado sector social”. Para el director de la Escuela de Gobierno y Transformación Pública SKR/UAX lo que nos está diciendo la Constitución Española es que una competencia define tres cosas:

  • EL PODER, el “cómo se puede hacer”: legislativo o ejecutivo / legislativa o ejecutivamente. Además, hay tres tipos de competencias respecto al reparto del poder, las competencias de poder exclusivo, las competencias de poder compartido y las competencias de poder concurrente.
  • LA MATERIA, el “qué se puede hacer”: el sector de la vida común sobre el que se vuelca ese poder. Esta puede estar definida por el propio sector, figuras organizativas como colegios profesionales, por la actividad, por la rama del ordenamiento jurídico o por temas como la expropiación forzosa, entre otros.
  • EL TERRITORIO, el dónde, la Comunidad Autónoma o el ámbito estatal”. Pero tb casos en los que no es estatal, sino supraautonómica (de dos o más Comunidades Autónomas). Para Cortés, algo importante es recordar que el ámbito judicial, no está en el marco de la atribución de competencias.

Las reglas de atribución

Sólo las normas constitucionales atribuyen competencias. Es decir, solo la Constitución Española y los Estatutos de Autonomía pueden mediante normas atribuir competencias. Y como señala Cortés, de esto se deriva que “solo el Tribunal Constitucional puede interpretar la Constitución. El legislador ordinario no puede dictar normas meramente interpretativas, de forma que definan cuál es la única interpretación válida de la norma superior, la Constitución Española” aclara Cortés.

De este modo, el director de la Escuela de Gobierno y Transformación Pública SKR/UAX repasaba los artículos 148 y 149.1 de nuestra Constitución, recordando que “en la Constitución Española sólo hay una lista de atribución de competencias porque sólo el art.149.1 mantiene dicha lista. La del 148 era de transición y los Estatutos de Autonomía pueden variar”. Para Cortés, en este punto es donde comienza la complejidad ya que “uno se encuentra con cosas como la competencia exclusiva de la seguridad para el Estado, pero sin perjuicio de la creación de policía autonómica por parte de las Comunidades Autónomas.

Kike Cortés tampoco olvida mencionar el artículo 149.3 de la Constitución Española que hace referencia al principio dispositivo e indica que “las Comunidades Autónomas pueden atribuirse todas las competencias que no estén atribuidas en el artículo 149.1. Es decir, todo lo que no esté ahí, queda a disposición de las Comunidades Autónomas para que lo incluyan en sus Estatutos. Con lo que de la ambición de cada Comunidad dependerá lo que incluya o no” señala Cortés. Además, recuerda el principio residual que indica que “todo aquello que no esté atribuido a las Comunidades Autónomas o en sus Estatutos, se atribuirá al Estado”.

Pero hay más. El director de la Escuela de Gobierno y Transformación Pública SKR/UAX también repasa los conflictos que genera el artículo 150 de nuestra Constitución.

Del 150.1 explica que “no ha habido ninguna Ley Marco, porque nadie entiende esto. El concepto de bases y leyes estatales, las leyes marco, no tienen ninguna aplicabilidad”.

Al artículo 150.2 lo define como “el de mayor virtualidad de la Constitución Española, en función de la interpretación federalista que se haga. Porque permite transferir competencias a las CCAA por causa instrumental. Durante un tiempo, como llevaba más tiempo incorporar las competencias a los Estatutos de Autonomía, se transferían a las Comunidades Autónomas por el 150.2 mediante leyes de transferencia y más tarde ya se incorporaban a los Estatutos. Adelantaban plazos para atribuir competencias que eran del Estado, pero que sí se podían transferir a las autonomías. Hoy no hay mucho más porque casi todo está transferido”, dice Cortés.

Y referente al 150.3, Kike Cortés recuerda que Ley de Armonización, Ley Orgánica de Organización del Proceso Autonómico, “solo ha habido una, que pretendía armonizar las competencias, pero el Tribunal Constitucional dijo que eso estaba ya en la propia Constitución y que la Ley no podía ser una Ley de Armonización. Aunque en realidad, nadie sabe qué es una Ley de Armonización”.

Los tipos de descentralización

“Cuando se ordena un territorio se parte de que el estado está descentralizado, pero esta descentralización puede ser de dos tipos: política o administrativa” recuerda Cortés, que prosigue explicando cómo “la política es la capacidad de hacer leyes, de dictarlas, mientras que la administrativa es la capacidad de ejecutar leyes, la potestad reglamentaria”. Si nos referimos en este punto a las Comunidades Autónomas, estas sí tienen potestad para dictar leyes, mientras que por ejemplo, las entidades locales NO. Por eso estas últimas sólo tienen autonomía administrativa avalada en 3 frentes:

  • Suficiencia financiera: que debe el Estado proveer.
  • Garantía constitucional: la forma de organización que establece la Constitución Española es la que debe ser. Y por ello, por ejemplo, era imposible que Cataluña intentara suprimir las Diputaciones Provinciales.
  • La autonomía de competencia: del vínculo de vecindad común surge la necesidad de que las entidades locales asuman y sean dotadas por el Estado y las Comunidades Autónomas de las competencias ligadas a esa función. Y no pueden limitarlas, sino que deben garantizarlas.

Al final, para Kike Cortés la conclusión es que “si hacemos una interpretación más descentralizada de todo lo explicado, rascaremos el esquema del Estado para dar más a las Comunidades Autónomas y si somos más centralistas al revés”. Sobre todo porque como explica Cortés, hoy el Tribunal Constitucional no define ya en sus sentencias si el Estado tiene o no una competencia, sino el detalle de esas competencias. Esto es lo que ocurre cuando haces zoom, ya no hay grandes competencias, sino detalles importantes. Por esto es importante entender el big picture de las competencias.

El el big picture de las competencias

Analizado esto, para Kike Cortés, director de la Escuela de Gobierno y Transformación Pública SKR/UAX, el sistema de distribución de competencias español se basa en realidad en seis modelos que se comprenden a la perfección. Para ello, es importante aclarar que poder legal y legislación significan leyes y reglamentos que regulan la actividad. La ejecución, en cambio, son los actos de aplicación de esa legislación, actos administrativos o contratos mediante actos jurídicos. En el caso de la ejecución se incluyen también los reglamentos organizativos y procedimentales y los actos organizativos (es una norma sin efectos jurídicos sobre terceros, pero son absolutamente necesarios para poder ejecutar la competencia).

  1. Poder legislativo y ejecutivo exclusivo. Competencias en las que las Comunidades Autónomas no tienen ningún margen de decisión. Como sobre la nacionalidad, fronteras, representación exterior, seguridad del Estado, entre otras.
  2. Poder exclusivo legislativo. Competencias en las que las Comunidades Autónomas tienen la ejecución exclusiva de las competencias legisladas por el Estado, como propiedad intelectual, organización mercantil, seguridad vial o régimen penitenciario, entre otras.
  3. Poder legislativo y ejecutivos compartidos. Todos los supuestos en los que el Estado tenga bases y legislación, bases y ejecución. El Estado ejecuta las bases de la legislación y la CCAA el desarrollo. Por ejemplo los Planes, plan nacional de emergencia, de carreteras, medioambiente…
  4. El Estado pone las bases y las Comunidades Autónomas desarrollan esas bases y la ejecución competencias. Es lo que ocurre por ejemplo con los parques nacionales. Las Comunidades Autónomas tienen la protección, pero el Estado declaró que eran parques nacionales. Así que al final el Tribunal Constitucional dijo que la gestión es de las Comunidades Autónomas. Esto incluye el caso en el que los parques nacionales está entre dos CCAA. Casos en los que el Estado puede garantizar que eso gestione bien, sólo a través de la creación de unas comisiones interterritoriales. No puede hacer nada más.
  5. Exclusividad legislativa y ejecutiva de la Comunidad Autónoma. Incluye competencias como la asistencia Social o pesca fluviales…
  6. Competencias concurrentes. Son aquellas donde el Estado y las Comunidades Autónomas actúan con el mismo poder, bajo el mismo territorio y sobre la misma materia. Es el caso de la investigación y la cultura, ambos tienen capacidad integral de ejecución y legislación.

Para Kike Cortés “todo lo demás, ya es el zoom, los detalles”.

 

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